Amig@os,
Anexo
les hago llegar el artículo que escribí sobre el tema de la legislación de los
residuos, que se incorporará en las memorias del Taller sobre Codificación de
la Normatividad Ambiental Federal de México, en el cual hago mención al proceso
de reforma de la LGPGIR y el contexto al cual considero debe responder,
esperando sea de su interés.
Aprovecho
para informarles, como lo indica el oficio anexo, que el periodo para opinar
sobre el proyecto de reforma de la ley vigente se extendió hasta el 7 de
noviembre próximo.
Les saluda
Cristina Cortinas
Contexto al Cual
Debe Responder la Legislación de los Residuos Sólidos y Peligrosos en México
Cristina Cortinas[1]
En la medida que las normas jurídicas se establecen
para proteger el bien público, que en el caso que nos ocupa estaría relacionado
con la prevención de riesgos a la salud y al ambiente asociados a la generación
y formas de manejo de los residuos sólidos y peligrosos, dichas normas debieran
ser acordes con el conocimiento disponible sobre las características y magnitud
de dichos riesgos, así como, con los avances científicos y tecnológicos que
pueden hacer posible su mitigación.
De manera que las siguientes reflexiones tienen el
propósito de llamar la atención sobre la necesidad de adecuar la legislación y
gestión de los residuos sólidos y peligrosos, de manera a asegurar el
aprovechamiento sustentable de los recursos -evitando su desperdicio-, así como
los derechos ciudadanos a la protección de la salud y a un ambiente sano.
Ello significa conocer cómo han ido evolucionando
los riesgos a la salud y al ambiente que conlleva la generación y manejo de los
residuos sólidos y peligrosos, a medida que han ido cambiando sus volúmenes de
generación y su composición; lo cual se ha visto acompañado de cambios en el
enfoque de la legislación, la gestión, y la actitud social en la materia.
A principios del siglo pasado, los problemas de
salubridad del país, particularmente en las zonas urbanas, estaban en gran
medida asociados al manejo de las excretas generadas en los domicilios, al
fecalismo al aire libre y al manejo de los residuos sólidos domésticos, que
provocan la contaminación del agua y del aire con gérmenes causantes de
enfermedades infecto-contagiosas; por ello, no es de sorprender que en 1930 la
población de México viviera en promedio 34 años. A medida que fueron mejorando
las condiciones de salubridad general,como resultado –entre otros- dela
implantación de servicios públicos de suministro de agua potable, drenaje y
manejo de residuos sólidos, se fue incrementando la esperanza de vida, que en
1970 alcanzóun promedio de 61 años; en el 2000 fue de 74 años y en 2014 aumentó
aalrededor de 75 años.No obstante,existen grandes disparidades entre las zonas
urbanas y rurales que carecen de servicios básicos, lo que se traduce en
diferencias en la esperanza de vida y patrones de enfermedad de sus respectivas
poblaciones.
Es en este contexto, que surge la prestación de
servicios públicos municipales
denominados “servicios de limpia”, con un enfoque sanitarista, de higiene y
salud pública, tendiente a prevenir la diseminación de microbios causantes de
epidemias, a través de la recolección y disposición final de los residuos
sólidos en sitios supuestamente controlados en los que se les ha enterrado. Hoy
sabemos, que la mayoría de esos sitios se han convertido en pasivos
ambientales, al no impedir la liberación de contaminantes al ambiente como
resultado de la infiltración de sustancias tóxicas y microbios hacia los
cuerpos de agua subterráneos, su arrastre hacia las fuentes de agua
superficiales, su diseminación a través del viento o como consecuencia de
incendios en los vertederos que generan contaminantes que viajan a grandes
distancias; a lo cual se suman las emisiones de gases con efecto de invernadero
como consecuencia de la degradación de los residuos; de manera que sus impactos
ambientales han dejado de ser locales y algunos no solo son regionales, sino
que llegan a ser globales.
A medida que el país fue industrializándose en el
siglo pasado y se fue tecnificando la agricultura con la introducción del uso
de agroquímicos, a los problemas antes citados ocasionados por la generación y
forma de manejo de los llamados residuos sólidos municipales, se vino a sumarla
generación en cantidades significativas de residuospeligrosos dotados de
características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas e inflamables, no
solo en el sector minero tradicional, sino en la industria petrolera, la
manufacturera –particularmente la relacionada con la producción de productos
químicos-, así como en otras actividades industriales, comerciales y de
servicios.
A la vez que ocurría la contribución en la
generación de residuos peligrosos por parte de las actividades productivas, la
población creció de manera importante, si se toma en cuenta que entre 1960 y
2009 pasó de 34.9 a 107.6 millones de habitantes, crecimiento que se explica
fundamentalmente por la diferencia entre las tasas de natalidad y de mortalidad
que disminuyeron con el impulso de políticas de planificación familiar,
urbanización y salubridad (fuerzas motrices), a la par que hubo un cambio del
patrón de mortalidad, dominado por enfermedades infecto-contagiosas a otro con
predominio de las enfermedades crónico-degenerativas de mucho más costoso
tratamiento.
Para poner en perspectiva ese fenómeno, conviene
mencionar que un estudio reciente atribuye
4.9 millones de muertes en el mundo (8.3% del total de muertes
globales), a la exposición ambiental a sustancias químicas en comparación con
1.7 millones de muertes globales de niños menores de 5 años por enfermedades
diarreicas, además de estimar en 86
millones los años de vida perdidos (Años de Vida Ajustados por la Discapacidad
o DALYs) debido a la exposición ambiental a sustancias químicas, en comparación
con 73 millones de años de vida perdidos por enfermedades diarreicas y 34
millones por paludismo[2];
lo cual alerta sobre la importancia de reducir tanto como sea posible la
exposición humana (y de otros organismos de la biota) a las sustancias
químicas, particularmente las que son tóxicas, a lo largo de su ciclo de vida
integral, incluyendo cuando se convierten en residuos peligrosos, para evitar
costos inadmisibles[3].
No es de sorprender en estas circunstancias, que
los legisladores establecieran las bases legales para regular los materiales y
residuos peligrosos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente (LGEEPA) en 1988; año en el que también se publicaron en el Diario
Oficial de la Federación (DOF), el Reglamento de la LGEEPA en Materia de
Residuos Peligrosos y siete normas técnicas ambientales (hoy Normas Oficiales
Mexicanas), para llevar a cabo su identificación, caracterización,
clasificación y confinamiento controlado. Llama la atención, que en dicha Ley
se establece la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en la gestión de
los residuos sólidos, al atribuirse a la federación la relativa a los residuos
peligrosos, a las autoridades estatales la de los residuos industriales no
peligrosos (actualmente residuos de manejo especial) y a los municipios la
correspondiente a los residuos sólidos municipales (hoy residuos sólidos
urbanos).También es notoria la asignación de la responsabilidad de ocuparse del
manejo de los residuos peligrosos y de costear éste, a los generadores; lo que
detonó la inversión privada para crear la infraestructura para su manejo
integral autorizado.
Paradójicamente, las reformas constitucionales del
Artículo 115, fracción III, ocurridas en 1999, atribuyeron la responsabilidad
de prestar los servicios no solo de limpia (como ocurrió en las
correspondientes de 1983), sino de recolección, traslado, tratamiento y
disposición final de residuos, sin precisar a qué tipo de residuos se hace
referencia. Aunque en el mismo artículo y fracción constitucional, se
estableció que: “Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el
desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los
municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales”.
Otro hecho relevante, referido en un diagnóstico
oficial sobre la situación de los residuos en México[4],
es el relativo al crecimiento del volumen de generación de los residuos sólidos
a nivel domiciliario y en los establecimientos a los que se prestan servicios
públicos municipales para su recolección y disposición final, hasta alcanzar
37.5 millones de toneladas por año en 2012. Por su parte, la generación
estimada de residuos de manejo especialpor la industria, comercios y servicios,
que incluyen subproductos no deseados, productos fuera de especificación,
insumos deteriorados, restos o mermas de procesos de transformación de materias
primas en productos, fue de 84 millones de toneladas/año considerando solo 14
tipos de ellos, más 805 mil vehículos al final de su vida útil por año y 1.9
millones de toneladas por año de residuos peligrosos.
Este panorama permite entender porqué la actual
legislación de los residuos, a partir de la publicación en el DOF el 8 de
octubre de 2003 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos (LGPGIR), cuyo Reglamento se publicó el 30 de noviembre de 2006,
regula tanto los residuos sólidos urbanos, los residuos de manejo especial, los
residuos peligrosos y los residuos mineros, aplicando la responsabilidad amplia
de los generadores de los RSU de grandes generadores[5],
de los RME y de los RP respecto a su manejo y el pago correspondiente; lo cual
abrió los mercados de prestación de servicios en la materia a la participación
en ellos del sector público, del sector privado y de empresas sociales. Más
importante aún, es que la Ley busca impulsar cambios en las prácticas de
producción y consumo que contribuyan a la prevención de la generación de los
residuos, así como maximizar la valorización material o energética de aquellos que
no se puedan evitar, para disminuir al máximo su disposición en rellenos
sanitarios o confinamientos controlados, según sea el caso, considerada como la
última opción en su manejo. Igualmente relevante, es el establecimiento como
principio, dela responsabilidad compartida de todos los sectores sociales en la
prevención y gestión integral de los residuos, como vía para lograr la
minimización de la generación y el acceso universal a los servicios para su
manejo integral sustentable, desde la perspectiva ambiental,
económica y social.
Dos de los instrumentos de política ambiental
establecidos en la LGPGIR, para hacer efectiva la aplicación de la
responsabilidad compartida, son los Programas para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos, que los gobiernos Federal, estatales y municipales
deben de formular y ejecutar con la participación organizada e informada de
todos los sectores, así como los Planes de Manejo para que los generadores de
residuos peligrosos y los grandes generadores de residuos sólidos urbanos y de
manejo especial, adopten medidas para prevenir la generación de éstos, así como
para reutilizar y reciclar los que no se puedan evitar; lo cual pueden realizar
de manera individual o colectiva; privada o con el concurso de las autoridades;
y a nivel local, regional o nacional.
A diez años de su entrada en vigor, la LGPGIR ha
sido sometida a un proceso de revisión para su reforma integral, a fin de
introducir mejoras regulatorias que hagan más eficientes los esfuerzos para
prevenir la generación de los residuos y aprovechar los materiales que
contienen ya sea como mejoradores de suelos, insumos de procesos o fuentes de
energía, enfatizando su propósito de contribuir a lograr la protección de la
salud y un ambiente sano, como derechos humanos.
Cabe señalar que el número de sustancias tóxicas
con efectos probados rebasa con mucho las listadas en la norma oficial mexicana
que clasifica a los residuos como peligrosos, por lo que es necesario estar
alerta sobre la presencia de tales sustancias en los residuos de manejo
especial, particularmente los provenientes de procesos industriales, así como
desarrollar planes de manejo para los residuos peligrosos domésticos que
contribuyan a prevenir su generación y a su recuperación y manejo seguro y
sustentable.
[1]Las opiniones vertidas en este documento y
compartidas en la Mesa de Análisis sobre "Manejo Integral de Residuos, que
tuvo lugar en el Taller sobre Codificación de la Normatividad Ambiental Federal
en México, el 5 de agosto 2014, son solo la responsabilidad de su autora y no
representan una posición oficial. Para mayor información consultar la página:
www.cristinacortinas.net
[2]Prüss-UstünAnnette, VickersCarolyn,
HaefligerPascal y BertolliniRoberto. Knowns and unknownsonburden of
diseaseduetochemicals: a systematicreview. EnvironmentalHealth 2011, 10:9 Disponible en:
http://www.ehjournal.net/content/10/1/9
[4] Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) e Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático
(INECC). Diangóstico Básico para la Gestión Integral de los Residuos 2012.
Disponible en las páginas: www.semarnat.gob.mx
y www.inecc.gob.mx
[5]Que generan más de 10 toneladas por año de
residuos (equivalentes a alrededor de 23.5 kilogramos por día).
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